生產建設單位自主驗收水土保持設施對于減輕企業負擔是好事，但如何做好本項工作并不是一項簡單的事。在“放管服”原則的指導下，順利、高質量地完成自主驗收工作必須從頭至尾捋順各個環節。而最初的環節——水土保持方案編制工作顯得尤為重要，這是做好后續各個環節工作的根本保障。根據多年的水土保持技術服務工作經驗，筆者在對水土保持方案編制歷史和現狀問題進行分析的基礎上，提出了一些想法和建議，以期對今后的水土保持方案編制工作有所指導，同時也為管理部門的決策規劃提供參考。

1  水土保持方案編制歷史

1991年6月29日，第七屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議通過了《中華人民共和國水土保持法》，自公布之日起施行。水土保持法的頒布實施，是中國水土保持事業的一個重大轉折點，為全面預防、治理水土流失，合理利用和保護水土資源提供了有力的法律武器，使全國的水土流失防治工作走上了法律化、規范化、科學化的軌道。1993年8月1日,水土保持法實施條例發布施行，明確規定了在山區、丘陵區、風沙區的開發建設項目要編報水土保持方案，水土保持方案制度開始實施，標志著我國水土保持監督管理的法規體系、執法體系和技術服務體系建設全面展開。1996年3月1日,水利部批復了全國首個建設項目水土保持方案——《平朔煤炭工業公司安太堡露天煤礦水土保持方案》,標志著我國開發建設項目水土保持方案審批工作走上正軌。2010年12月25日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議修訂通過《中華人民共和國水土保持法》，修訂后的水土保持法自2011年3月1日起施行。

1996—2005年，水利部累計批復大型開發建設項目水土保持方案1 060項(含委托項目142項),共投入水土保持資金526.6億元，劃定水土流失防治責任范圍10 718.4 km2，減少水土流失量5.2億t[1]。

另據對2006—2016年水利部發布的中國水土保持公告相關數據統計，期間我國共審批開發建設項目水土保持方案29.079 7萬個，其中水利部批復2 943個，各省市（自治區）批復48.763 5個。

由表1知，自1996年開始生產建設項目水土保持方案編制工作以來，方案編制的數量基本上保持平穩狀態。水土保持方案在指導建設單位規范履行法律法規的同時，發揮了較好的水土流失防治效果。而相對于批復的方案數量，歷年的水土保持設施驗收數量相對低下，平均為批復的方案數量的48%（部級）、13.4%（省級）。這雖然有建設項目的時間性限制因素影響，但方案編制質量差別導致的落實差別也有一定的影響作用。

另據《水利部辦公廳關于進一步規范生產建設項目水土保持方案編制單位和監測單位水平評價工作的意見》（辦水保函〔2015〕1672號）和《關于開展生產建設項目水土保持方案編制單位水平評價工作的通知》（中水會字〔2016〕第010號）,中國水土保持學會對原持有“生產建設項目水土保持方案編制資格證書”且自愿申請水土保持方案編制單位水平評價的1 558家單位進行了水平評價，并統一換發生產建設項目水土保持方案編制單位水平評價證書，其中四星131家、三星694家、二星733家。各技術服務單位在生產建設項目的水土保持工作中發揮了很好的服務作用，但由于各種原因造成的水土保持方案編制存在的問題也很多。

2  水土保持方案編制存在的問題

2.1各方案編制單位水平各異，層次差別較大

在《國務院關于取消和調整一批行政審批項目等事項的決定》（國發〔2015〕11號）頒布之前，生產建設項目水土保持方案基本由持證人員編制完成，頒布之后出現了編制人員多樣化的局面。由于專業的不同、從業人員的編制經驗不同、各編制單位對方案的編制內容理解不同，所形成的方案報批稿水平各異、層次差別較大，尤其是市縣批復的項目。水土保持方案僅僅成了諸多項目前期報備材料所具有的條件之一，只要符合編制程序、編制規范就可以通過評審并取得批復。這里面編制質量的好壞、編制措施落實的實際可能性大小無法真正體現，最終造成后續驗收的實施困難。

2.2方案編制階段與實施階段內容差異較大

按照水利行業的一般規定，水土保持方案編制可分為可行性研究、初步設計、技施設計三個階段[2]。但是，由于鐵路、公路、電力、能源、城市建設等行業的前期工作的階段劃分和要求與水利行業存在較大的差異，其前期工作的深度不能滿足編制水土保持方案的要求。目前，水土保持方案編制階段一般理解為建設項目可行性研究階段，依據的文本主要是可行性研究報告。而諸多案例表明，建設項目可行性研究階段依據建設項目的不同分類技術深度各有不同，好多水土保持方案必須重視的關鍵部位和關鍵內容在可行性研究階段交代不深，所形成的報批稿往往在后續實施（設計）階段變化很大（尤其是交通工程取棄土場關鍵因素）。這種變化的最終處理方式是方案變更，不僅耗費時間，而且造成建設單位的額外支出，并且還會直接影響到項目的開工建設時間。

2.3設計階段工作相對弱化

按照水土保持方案編制程序，方案報批后建設單位要委托相關單位完成水土保持初步設計直至施工圖設計。但實際的情況是這種后續的工作多為空白。好多項目僅僅依據批復的水保方案進行措施落實，而落實的情況卻因各種原因與方案設計差別較大，三同時制度在此環節上尤為錯位嚴重。

2.4同一區域設計內容差異較大

因為水土保持方案是由建設單位自主或者委托第三方單位編制完成。由此由于各編制單位的喜好和技術條件決定了同一區域水土保持方案側重點不同、措施類型五花八門。工程技術條件強的喜歡設計各種工程措施、植物技術條件強的喜歡設計花樣的植物措施，從而造成了同一區域最終落實的水保措施各不相同。這種情況雖然有部分工程的特殊情形限制，但在同區域不同的設計思路往往破壞了區域整體規劃，所導致的后果往往是區域整體統一性和標準化出現過大的差異。比如，西北某省一個光伏產業園區20多家單位就形成了20多個不同的方案，措施各異，而這20多個項目是在同一產業園區并列分布。

2.5建設單位理解不到位，重視不夠

近幾年，由于國家加強對生產建設項目的環保、水保督查工作，各項目建設單位對這方面的工作也有所加強，大多數建設單位不僅自己成立了專門的部門落實和檢查水保工作，而且各施工單位也同樣有專門的部門完成這一工作。但實際的情況是無論是建設單位還是施工單位，機構有、制度有，就是缺乏相對專業技術嫻熟的專業人員。這些人員往往對水土保持工作積極性很高、但缺乏對政策和規范的系統理解。盡管有水土保持監測單位和監理單位的現場工作輔助，但對一些突發性的水土流失事件往往無法及時處置和處理。甚至出現好多單位認為水土保持工作就是環保工作，往往將環境報告和水土保持方案報告的落實等同一是。